围绕大局  突出重点       

分步推进全民医疗保险制度建设

2008年4月17日

同志们：

    这次会议的主要任务是，贯彻落实党的十七大精神，按照全区劳动保障工作会议要求，回顾总结五年来医疗、生育保险工作取得的成绩，正确把握当前形势，明确今后的任务，努力开创医疗、生育保险工作的新局面，为实现全体人民病有所医提供更有力的制度保障。下面，我讲三个方面的问题：

    一、 五年来医疗、生育保险工作成效显著

    十六大以来的五年是不平凡的五年。党中央、国务院提出贯彻科学发展观这一重大战略思想，推动党和国家工作取得了新的重大成就。自治区党委、政府围绕构建社会主义和谐社会的目标，将包括医疗、生育保险在内的社会保障工作作为改善民生的重要举措，全面部署、狠抓落实。医疗、生育保险工作取得了显著成绩。主要体现在以下五个方面：

    （一）医疗保障制度体系框架基本形成。五年来，为适应经济结构调整和就业形势的变化，全区不断完善职工医疗保险制度，努力扩大覆盖面。在制度层面，针对不同人群的参保政策不断完善：2003年，明确了从建立统筹基金起步将灵活就业人员纳入保险范围；2004年，明确了困难企业、失地农民等参保政策；2005年制定了国有破产企业退休人员整体解决方案和推进步骤；2006年明确了进城务工人员参保政策，组织了全区农民工参保专项行动。截止目前，各地相关政策办法普遍出台，并在具体政策和推进措施上进行了有益的探索和创新，突出了多元化制度安排，体现了原则性与灵活性的有机统一，形成了覆盖全体从业人员，较为灵活的职工医疗保障体系发展格局。2007年自治区正式启动城镇居民基本医疗保险试点，将医疗保险覆盖范围由从业人员扩大到学生、儿童、老人等城镇非从业人员。与此同时，我们也应看到我区新农合制度也从局部试点走向全面推开；全区城乡医疗救助试点工作稳步推进，整体方案初步形成。目前，可以说中国特色的基本医疗保障体系框架在我区已基本形成，城镇职工、城镇居民、新农合和城乡医疗救助四大板块从制度上实现了对城乡居民的全覆盖。

    （二）医疗保险惠及范围不断扩大。通过采取因地制宜分步推进的办法，坚持重点扩面和解决遗留问题两手抓，扩面工作连续7年超额完成国家和自治区下达的年度任务。到2007年底我区参加职工基本医保人数由2000年的120.3万人增加到352.6万人，平均每年增加33.2万人。其中，农民工参保取得突破，人数已达到15.24万人；历史遗留问题得到初步解决，累计纳入关闭破产企业退休人员21.3万人；失业人员参加医疗保险补贴制度和离休等特殊人群医疗保障制度覆盖近9万人；全区参加居民基本医疗保险人数达98.9万人。医疗保险惠及人数总计已达461万，占全区城镇人口的48.5%。

    （三）多层次的医疗保障体系框架初步建立。以基本医疗保险为主体，以公务员医疗补助、大额医疗保险和企业补充医疗保险为辅的多层次制度体系基本建立。截止目前，全区参加大额医疗保险人数为 309.9万人，占参加基本医疗保险总人数的88%；公务员医疗补助政策正在逐步推开，自治区、呼市、呼伦贝尔市、通辽市、鄂尔多斯市、锡盟和阿拉善盟本级以及二连和满洲里市；鄂尔多斯东胜区、达拉特旗和准格尔旗；通辽霍林河市、阿拉善阿左旗，计9个盟市本级和5个旗县级统筹区公务员医疗补助办法已经实施,制度惠及17.85万公务员, 占公务员总人数的45%。医保受益人群持续增加，保障水平稳步提高，制度效应明显。

    (四)医疗服务管理不断加强。各地以“321”为核心，结合当地实际，不断探索创新，管理水平有了新的提高，对“两定机构”的调控机制初步建立。医疗保险“五率”控制办法得到进一步落实和完善；定点协议管理工作进一步加强，协议签订率稳步提高；全区21个旗县级统筹地区实现了医院直接结算。各地征缴基数的核定和征缴工作得以进一步加强，基金收入稳步增长。信息网络和管理平台已经开始向旗县级统筹区和社区发展。各级经办机构通过增创“三优”文明窗口、优质服务窗口等活动，不断加强行风建设，社会反映良好。全区医疗保险一直保持平稳运行态势。截止07年底，基本医疗保险统筹基金当期收入17.97亿元，当期支出10.92亿元, 结余6.33亿元，滚存积累21.74亿元。

    （五）生育保险工作稳步推进。生育保险人数由2002年的23.36万人增加到2007年的139.05万人，平均每年新增23万人，5年来共有3.3万人次享受了待遇。生育保险医疗服务标准管理和费用支付管理进一步完善，单病种结算方式得到进一步推广。

    过去五年成绩的取得，是各级劳动保障部门贯彻落实科学发展观，不断开拓创新的结果，凝结了全区医疗保险战线同志们的心血和汗水。在此，我代表自治区劳动保障厅向全区医疗保险战线同志们表示衷心的感谢！

    回顾近十年的医保改革道路，在座的每一位同志都经受了艰辛和磨练，获得了丰富的知识和宝贵的经验。就总体而言，基本经验有以下六个方面：

    一是始终不渝地坚持正确的改革目标和方向，注重改善民生。我们出台的各项指导意见始终坚持中央确定的基本政策和原则，使改革始终沿着正确的方向前进；工作重点始终着眼于制度的创新、着力于机制的转换。实现了从单位保障向社会保障的转变、实现了从职工向其他从业人员的转变、实现了从业人员向所有居民的转变。每一个转变都是从人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题入手实现的突破，使老百姓得到了实惠，受到社会各方面的欢迎.

    二是始终不渝地坚持实事求是、走符合区情的改革道路。我们坚持调查研究、分类指导的工作方法，使得改革力度始终与当地经济和群众的承受能力相适应；在充分考虑自治区实际的基础上我们鼓励各地从实际出发、积极探索、因地制宜、分散决策。使得各地医疗保险改革不断创新开拓，使得这项复杂的改革具有了广泛的适应性。

    三是始终不渝地坚持重点扩面和解决遗留问题两手抓。部署上突出重点、推进中突破难点的原则始终贯穿于改革历程，几年来扩面工作通过抓重点、求突破，使覆盖面逐步扩大，激发了社会各阶层参保积极性，社会共识广泛提升.

    四是始终不渝地坚持协调配合，凝聚改革的合力。几年来，我们主动向各级党委、政府、人大、政协汇报工作，主动与财政、卫生、药品监督管理等各部门协调，始终将社会宣传、部门协调贯穿于改革各个阶段和各项业务活动的始终，逐步形成了各级党委政府坚强领导，有关部门大力支持，广大群众普遍理解的改革合力.

    六是始终不渝地坚持干部队伍能力和作风建设，不断提高医疗保险管理服务水平。几年来，我们思想统一，目标明确，工作扎实，取得了历史性的成就，这得益于我们坚持不懈地抓队伍建设，实践证明，加强干部队伍能力和作风建设，是实现医疗保险长期稳健运行的组织保证和不竭动力。

    二、 正确认识和把握当前面临的形势和任务

    党的十七大报告，把医疗保障体系建设提升到了一个新战略层面。总的讲，有三个方面的提升：一是把医疗保障体系以“四大板块”的基本格局定了下来；二是 “四位一体”的基本医疗卫生制度体系，将医疗保障体系建设提升为一项系统工程；三是将2020年基本建立覆盖城乡居民的医疗保障体系定为构建和谐社会的核心指标。那么，如何从定型、稳定、可持续的理性视角推进制度建设已显得尤为重要.

    （一）我区新时期医疗保险工作面临的矛盾和困难

    一是医疗保障体系框架初步形成，但在城乡之间、地区之间、不同人员之间，迫切需要制度整合和政策衔接。今后，参保人员身份必将经常在职工、居民和农村中发生转换，由于制度之间缺乏统筹，待遇难以衔接、跨地区转移与接续困难重重、异地就医管理限于体制障碍难以取得突破。

    二是虽在制度上实现了全覆盖，但政策落实尚有空白。目前仍有一部分企业没有参保，非公和个体经济组织参保率低。44号文件提出了原则上实行地级统筹，但在全区94个统筹地区中仍基本是县级统筹.

    三是医疗服务管理体系初步建立，但科学合理的调控机制远未形成。不规范的医疗行为、欺诈现象时有发生；对如何充分发挥医院主动控制成本的内在积极性研究不够；个别地区医院与经办机构存在对立；特别是大部分旗县参保患者就医仍由自己垫付，影响了患者就医，也增加了管理成本。

    四是医疗保险制度效应初步显现，但保障水平距人民群众要求还有很大差距。目前普通门诊医疗费用缺乏共济，部分长期慢性病患者反映个人负担较重；制度设计还不能适应人们的健康观念的变化；部分地区的相当一部分患者支付比例达不到一半，保障水平较低；个别地区甚至仅仅支付个人账户的资金，统筹基金空运转，财政连年拖欠。

    五是医疗保险覆盖人群迅速扩大，经办管理能力不足的问题愈益突出。工作人员长期超负荷工作，部分地区信息系统建设滞后，大部分地区仍依靠手工操作，手续繁琐。

    上述问题有观念问题、资金问题、体制问题、队伍的能力和作风问题。但归结在一起，根本问题是人的素质问题。小平同志说：“制度一建，关键在人”。目前，我们在第一线战斗的各级管理和决策者，大部分都经历了改革的全过程，积累了大量的经验，也取得了一定成绩。但对此我们必须有清醒的认识，十七大报告中说：实践永无止境，创新永无止境。我们必须进一步加强学习，学会反思，努力使整个队伍创新智慧竞相迸发。这是我们要高度重视和切实加以解决的带全局性和根本性的重大问题。

    （二）新时期医疗保险制度改革的基本方向和目标任务

    新时期深化医疗保险制度改革的基本方向和目标任务是：坚持用以人为本的科学发展观统领医疗保险制度改革，高举民生旗帜，立足统筹协调，全面推进制度建设，切实提高管理能力。当前要重点围绕一个目标，实现五项转变：

    一个目标是：建立统筹城乡的医疗保障体系。要从努力使全体人民病有所医的高度，统一规划，统筹协调城乡基本医疗保险、补充保险、商业保险、社会救助等各项制度，逐步形成保障层次分明、制度边界清晰、保障功能完善的保障体系，满足城乡居民不同层次的医疗需求。

    五项转变是:

    第一，制度建设要向更加注重整合衔接转变。以往工作的重点是从无到有，建立制度；今后的重点是从分到联，解决职工、居民、新农合之间衔接的问题，实现医疗保险关系可转换、可接续、可转移。并探索将三项制度逐步整合为统一的基本医疗保险制度，通过划分不同的费率档次，让参保人员自由选择。要完善大额保险、公务员补助、企业补充保险等政策，逐渐整合为统一的补充医疗保险制度，政府作为雇主为公务员投保，其他参保单位和个人自愿选择参加，享受税收优惠。还要统筹基本、补充、救助、商业保险等制度，明确各自功能，做到信息资源共享，待遇无缝衔接。

    第二，工作评价要向更加注重制度效应转变。覆盖率、基金收支余、两定数量等都是评价医保工作的重要指标，但仅限于此是不够的。今后要把受益面和保障水平作为更重要的指标，特别是对基金使用，要评价安全性，更要评价效率。

    第三，管理要向更加注重机制建设转变。经办机构集“基金管理、需方利益代表、医疗服务监管”三者于一身，要充分发挥需方利益代表的作用，建立与医院的谈判协商机制，降低医疗服务成本。同时要更加注重发挥定点医院的作用，以改进和完善费用结算为重点，促进“两定”机构主动规范。

    第四，经办服务要向以人为本的主线转变。居民医保的推开，以及城镇化和就业方式的多样化，要求经办管理要转变服务理念。要以人为主线，实现对保障对象“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”。

    第五，能力建设要向更加注重基层和依靠信息技术转变。经办的重心要下沉到基层、街道、社区，特别要加大社区服务平台建设力度，扩大功能，充实力量。将计算机信息系统延伸到街道、社区，使之真正成为登记参保、变更信息、政策咨询、就医管理等的基本平台.

    三、2008年的主要工作

    2008年医疗、生育保险工作的总体思路是：认真贯彻党的十七大精神，落实科学发展现，进一步完善城镇职工基本医疗保险，着力解决关闭破产企业退休人员参保问题，扩大城镇居民基本医疗保险试点，研究完善生育保险制度，强化管理服务和基础建设，研究探索统筹城乡的医疗保障体系。

    重点工作有八项：

    (一) 积极稳妥扩大城镇居民基本医疗保险试点

    2月26日和28日国家分别召开了扩大试点工作电视电话会议和全国医保座谈会。吴仪副总理在电视电话会上做了重要讲话，对今年的扩大试点工作提出了明确要求、胡晓义副部长就新时期医保工作进行了全面部署。我结合自治区的实际情况讲三点具体意见：

    一是思想上要高度重视。自治区凡未启动的地区都要按照国发[2007]20号和内政发[2007]87号文件以及吴仪同志讲话要求，认真制定好实施方案，做好各项准备工作。被确定为2008年国家试点的巴彦淖尔、鄂尔多斯、赤峰市以及兴安盟和锡盟要确保二季度启动实施，其他未启动地区也要做好二季度启动的准备，待自治区政府批复后及时启动。各地在试点方案中要重点把握覆盖范围、筹资标准和待遇水平三个问题。覆盖范围要严格按照87号文件精神确定，对于劳动年龄内的人员要促进其就业参加职工医疗保险；对于困难企业职工和退休人员等要通过多渠道筹资解决其参保的资金来源问题。筹资标准坚持低水平起步，但要能够保证待遇支付，成年人和未成年人分别确定筹资标准。待遇水平应低于城镇职工医保而高于新农合，一般应在50％以上，成年人、未成年人原则上要一致。

    二是加快扩面步伐。今年年底，第一批试点城市居民参保率要达到80％以上，扩大试点城市和自治区确定的试点地区也要达到50％以上，按照这一要求，城镇居民参保人数年底将突破200万人。同时要积极探索门诊统筹办法，部里今年要出台指导意见；同时也要加快城镇职工的扩面步伐，年底职工医保参保人数要达到367万人，要对未参保人群的结构、原因进行分析，提出对策。

    三是发挥试点作用，加大研究探索力度。对涉及机制建设的重大问题进行重点探索，及时总结经验，发挥示范效应。今年国家要重点开展门诊费用统筹、统筹城乡医保管理、缴费与待遇挂钩的激励机制、大学生参保、困难人群就医结算方式、地级统筹等问题的研究。这里强调几点：门诊费用统筹的重点是要与社区卫生服务相结合，以较低成本实现门诊普通医疗费用的社会共济，部里不主张采用个人账户的办法；困难人群的费用支付重点探索通过市场议价确定基本服务包、集团定向购买的方式解决他们的医疗保障问题；激励机制重点考虑利用提高封顶线调节，不主张采取提高支付比例的办法，否则容易造成一人一比例，管理过于复杂。

    (二)重点突破关闭破产企业退休人员的医疗保障问题

    当前，关闭破产国有企业退休人员的医疗保障问题十分突出，特别是在城镇居民医保试点推开后尤为明显。党中央、国务院对这一问题高度重视，决定从2007年财政增收中拿出80亿元专门用于解决这一问题。目前，劳动保障部、财政部、国资委正在研究具体方案。基本思路是：按照44号文件的要求，通过地方、企业尽责，多渠道筹资，基本解决这一问题，中央财政采取“以奖代补”的办法对各地给予适当支持。就我区而言，全区地方政策性关闭破产、依法破产、中央及中央下放地方关闭破产的国有企业退休人员,还约有10万人没有参加医疗保险。为此，强调几点：

    一是思想上要高度重视，树立大局观念，强化机遇意识，充分认识解决这一问题的必要性、紧迫性和可行性，积极向当地党委、政府汇报，建立多部门参与的工作机制，抓住当前经济形势较好的机遇，尽快解决这一问题。

    二是提前做好调查摸底工作。从去年下半年两次摸底的数据看，一些地方的基础工作还很不扎实，前后数据差距很大。请各地深入调查研究，准确掌握每一家关破企业的具体情况。政策明确后，要能够直接进入操作阶段，在最短时间内完成参保和待遇给付工作。

    三是要注意各类人群之间的平衡，不引发矛盾，不造成攀比。对可能引发的其他人员等的攀比，要有充分准备，提前拿出预案，防止出现不稳定。

    （三）加快推进农民工扩面步伐

    今年是全国农民工参加医疗保险专项扩面行动的最后一年，年内要将大多数有稳定劳动关系的农民工纳入医保，自治区参保人数要求达到25万人以上。

    一是抓住契机。有相对稳定劳动关系的农民工是扩面重点，要利用劳动合同法刚刚实施，社会各界高度关注，劳动合同逐步规范的有利时机，与劳动监察等协作同步推进。

    二是协同推进。工伤和医疗是农民工参保工作的重点，工伤保险对于部分行业农民工参保有了一些有效措施，重点是大力推进建筑、大中型煤矿、高风险以及商贸、餐饮、住宿等企业参保。医疗保险要在这些领域重点跟进，特别是建筑企业、大中型煤矿要作为今年扩面的重点。

    三是完善管理服务政策。推进农民工参保，不可避免地要遇到一些问题，解决这些问题的答案，产生于各地积极的实践探索中。要通过完善政策,优化流程,强化服务,让农民工参保和享受相关待遇认得到门,找得到人,容易计算,比较称心。部里今年要出台农民工参加职工医保与新农合的衔接办法,各地也要在其他方面积极探索。

    (四)加强医疗保险管理服务

    深化医药卫生体制改革方案即将出台，医疗保险与医药卫生体制改革密切相关，要根据改革的要求，积极做好相关配套工作，进一步完善医疗保险管理服务。

    一是要重点关注药品价格形成机制、基本药物制度、公立医院运行机制等多项配套政策和试点情况，厅里将与部里加强联系，及时向各盟市通报情况。

    二是厅医保处和医保局要与各地密切配合，系统总结近年来医疗保险支付范围管理的经验，结合医药卫生体制改革的新要求，研究完善医疗保险用药管理、诊疗项目管理办法，提出下一步改革的思路。

    三是完善医疗费用结算办法，从完善结算办法入手，探索建立相应的质量控制与考核标准，调动医院的积极性。今年自治区组织部牵头，与瑞士合作在我区开展社会保险问题研究项目，各参与地区要积极配合，引入“行动学习法”，力争年内形成部分物化成果。

    （五）加快内部运行企业医保制度并轨进程

    部分内部运行企业现行医保政策执行不规范的问题必须引起重视。今年,中纪委十七届二次全会和国务院纠风办把社保基金列入专项治理范围，各级劳动保障部门和驻局纪检监察机构要提高认识，以对国家和人民高度负责的精神抓好部署。因此，凡辖区有内部运行企业的统筹地区劳动保障行政部门，会后要对这些企业运行情况进行一次全面检查和调研，把存在的问题，尽快反映到厅里。同时，各内部运行企业，要尽快研究与当地医保并轨问题。条件暂不成熟的，必须将内部医疗保险基金，纳入当地财政专户管理。

    （六）以对广大林业职工高度负责的精神，彻底解决大兴安岭森工集团整体参保问题，全面落实国家政策。

    医疗保障是广大林业职工最关心、最直接、最现实的切身利益问题。近年来，上访频繁，问题十分突出。这一问题我们如果解决得不好，我们将无颜面对20多万林业职工，以人为本的科学发展观就会成为一句空话。“关注民生，让全体人民共享发展成果”已经成为各级党委政府的强烈愿望和奋斗目标。彻底解决大兴安岭森工集团整体参保问题，全面落实国家政策，在今年已不是一项解决不解决的问题，而是必须解决并要解决得好的问题，是年度扩面工作的重中之重。为此，各相关盟市和森工集团要本着对国家和人民高度负责的精神，认真制定落实属地原则的解决方案，会后厅里要组织专项督察，确保年内圆满解决。

    (七)完善生育保险制度

    生育保险既要积极扩面，又要完善制度，谋划长远发展。一是研究完善生育保险制度，进一步理清生育保险发展思路。厅里要加大调研力度，充分总结各地经验，尽快出台自治区生育保险办法。二是按照生育与医疗协同推进的工作思路，继续扩大生育保险覆盖面，今年年底生育保险参保人数要达到145万人。三是推广医疗费用与医疗机构直接结算的办法，在医疗保险定点医疗机构的基础上确定生育保险定点医疗机构，签订定点服务协议，保证参保职工享受优质医疗服务，努力做到在规定的范围内个人不负担医疗费用。四是加强基金预测和运行分析工作。目前，全区生育保险基金结余超过1.1亿元，基金结余较多的地区，要认真研究基金筹资与支付待遇之间的关系，适时调整原有的筹资比例和待遇标准。

    （八）以加强能力建设为核心，抓好干部队伍建设

    医疗保障事业正进入一个新的发展阶段，需要更全面更扎实的知识和高素质的人才。因此，队伍建设的首要任务是要认真抓好学习。学习是一个人各种能力的本原，也可以说是第一能力，其他能力都是由学习能力派生或外化的。要一手抓政治理论学习；一手抓业务知识学习。努力造就一支政治强、业务精的专业干部队伍。当前要结合实际，深入学习十七大精神、全面掌握医疗保险工作“一个目标、五个转变”的总要求。通过学习真正使全系统成为一个热爱学习、认真学习、善于学习的学习型队伍。

    会后，全区要形成一个学习的高潮，要让每个同志在对本岗位工作精通的基础上提高对整个政策的把握能力，作到敬业懂行，智慧豁达，方法娴熟，从容应对。要重点提高三方面的能力：

    一是提高决策判断能力。要有高度的政治敏锐性、历史责任感，自觉服务全局的大局观。能善于把握形势，做出正确的决策。要学会重视社会热点，要懂得把具有社会热点的工作上升为政府行为，事半功倍地开展工作；要正视难点。难点往往潜伏着深层次的矛盾症结，也隐含着事业发展的突破点。只有分析解决难点，才能创造性开展工作取得破性。

    二是提高组织协调能力。医保改革涉及多个部门，只有协调配合，才能形成合力。首先要善于为领导当好参谋，比如：能否促成当地主要领导亲自过问，政府分管领导直接抓的局面，就是协调能力的体现；其次要善于与相关部门协调配合，善于为下级部门解决实际困难和问题；再次是提高谈判能力。要学会通过谈判确定医疗服务价格，这对我们来说是一个全新的课题，是一种理念的转变。

    （三）提高开拓创新能力。任何一项事业的发展，都要有理论创新、制度创新、方法创新。当前医保改革要实现新目标，就必须开拓创新。首先要有创新精神和创新意识，这种精神和意识起自于我们的使命感和责任，源于我们的思考。要在坚持基本制度框架下大胆探索和实践，创新的目的是为进一步增强政策的灵活性、适应性，要避免随意调整政策造成对基本制度的冲击和隐患。同时，要注意充分发挥系统外各方面专家队伍作用，借助外脑、外力推进事业发展。

    同志们，使全体人民病有所医是一个宏大的目标，实现这一目标需要多方面长期艰苦的努力，医疗保险在其中负有从一方面提供制度保障的重大使命。让我们在自治区党委、政府的正确领导下，深入贯彻落实科学发展现，加快构建覆盖城乡居民的医疗保障体系，努力开创医疗、生育保险工作新局面，为全面建设小康社会做出新的更大贡献。

    谢谢大家！